智慧海关建设专栏

智慧海关是贯彻落实习近平总书记提出的“智慧海关、智能边境、智享联通”重要合作倡议的具体举措，也是实现海关自身现代化的必然路径。总署党委指出，“智慧海关重在补齐短板弱项”，同时强调，“智慧海关建设要??依靠改革和科技‘双轮驱动’”。本文侧重从现行海关管理机制中存在问题入手，研究提出在智慧海关建设中实施“改革+科技”双轮驱动，通过改革创新破解海关发展面临各种难题。

一、海关改革面临的突出问题

随着全国海关通关一体化改革、关检全面融合完成，海关执法更统一，通关效率大幅提升，业务一线廉政风险和失职渎职风险大幅降低。但由于两次改革时间临近、压茬推进，都还没有进行全面评估。机构改革运转5年来，随着形势的变化和实践的磨合，逐渐显现出需要进一步优化解决的问题。

（一）“中心–现场式”业务架构或使风险整体上移。

“中心–现场式”业务架构是按照“上收、统一、集中、分离、智能”要求完成的，总署在保留决策、监督职能的基础上，组建“风险防控中心”和“税收征管中心”（即现在的风险防控局和税收征管局），强化对业务运行的直接指挥。随着权力的上收，风险也在上移。“两中心”按照职能部门监管要求对现场下达指令，现场关员完全按照布控指令作业，只对指令要求负责。在实际工作中，业务现场情况千差万别，布控指令并不能涵盖所有监管要求，也不能有针对性地防范不同现场的不同风险。一旦口岸因指令没有命中形成走私通道，造成重大损失或恶劣影响，必然追责。而“两中心”专家和现场关员都是按程序办事，按制度设计难以追责，开展随机布控的计算机也无法负责，只能由相关海关整体负责。

去年以来，总署将即决布控权限下放到业务一线，成效显著，一线的积极性主动性得以调动，布控有效率大幅提升，相关成果需要在智慧海关建设中加以固化。

（二）海关通关管理系统（H2018）之外的业务存在失管失控的风险。

目前隶属海关的业务机构是按照“中心–现场式”业务架构设置的，其职责主要是对应H2018系统相关工作，现场只设综合业务科、监管科和稽查科。而H2018系统之外的各条线业务，部分有单独的审批、备案管理系统，部分没有信息系统，还有部分业务不适合进入系统，只能通过文件或电话通知执行。按照目前职能与执行分离的要求，直属海关无业务执行操作权，只能作为“二传手”，将这部分业务交由隶属海关办理，隶属海关又主要交由综合业务科办理。综合业务科在完成H2018单证审核、验估、修撤单、退补税、有纸业务处置等工作的同时，还要兼顾各条线全口径工作，很难落实到位。总体来看，面临“上面有布置、中间二传手、下面难承接”的问题。而此类业务往往政策性强，一旦出问题，有可能由业务风险转化为政治风险。

（三）专业业务领域执法风险加剧，人力需求不减反增。

一方面，业务现场不区分商品种类，不区分专业监管要求，均按照“双随机”的模式抽取关员查验，关员对一些专业性强的作业要求，既缺乏专业知识，又不了解贸易背景，机械操作，工作质量难以保证。关员每天面对不同的商品，即使考取多个资格证书，也难以成为某一领域的专家，只能是“万金油”，不利于专家队伍的建设。

另一方面，现场作业还是完全按照原海关的标准和要求完成检验检疫工作，如机构改革前可由一名原检干部带领协管员完成的查检工作，现在必须由两名关员双人作业完成；以前按批抽检现在按报关单抽检，工作量大幅增加等。以上工作要求导致人力需求大增，一线不堪重负。

（四）响应、呼应、反应缺乏流程约束，全凭自觉。

中心–现场之间的响应和反应通过H2018系统完成，基本不存在问题；职能部门之间的呼应、中心对职能部门的响应存在问题。按照当时的改革方案要求，通过建立跨关区、跨部门的业务协调机制，发布业务运行状况报告，为各部门职能管理提供支持。但在业务流程设计中，缺乏具体安排和约束，容易变成软任务。

二、相关建议

（一）优化业务流程。

一是将H2018系统业务和其他业务区分开来。设置两种业务架构，通关业务保持“中心–现场式”架构不变，其他业务采取“总署司局–直属海关处室”条线管理架构，授予直属海关处室执行权，可直接办理业务，也可监督管理属地型隶属海关集中办理。此类业务工作原则上在网上办理，需要与企业交互的，可在现场设置一个窗口负责接单、发证等。

二是将现场的执法类工作与辅助类工作区分开来。安排不同主体完成，辅助类工作包括收集信息、固定证据等，其中能够程序化的工作可通过科技手段，设置应用场景，实现机器代人；机器无法完成的部分，可参照交警和协警的作业方式，由协管员完成信息收集、证据固定后，由关员履行审核执法职责。

三是将常规执法工作与专业执法工作区分开来。常规执法工作由普通关员完成，专业执法工作由专业人员完成。把专业人员集中起来，可以是虚拟集中，通过“中心+现场”作业模式，随机选取专业人员与现场关员组成“线上”的双人作业模式，最大限度地发挥专业人员优势，在提升监管效能的同时释放人力资源。

以上业务分类不区分关检业务，对目前全领域海关业务根据主干业务和辅助业务、工作性质和工作内容，按照业务流程来划分，给予不同的制度安排，在业务划分和流程设计中自然实现关检业务融合无缝衔接。

（二）优化职责划分。

海关总署层面。海关风险管理委员会负责统筹、规划、协调、研究全国海关重大风险，作出决策。风险管理司承担海关总署风险管理委员会办公室职责，实体化运作，负责实时收集各司局监管要求，组织人员研究制订通关作业全链条协调一致的监管方案（第N版），下发到两中心将监管方案细化为参数、指令；监督评估指令执行效果并反馈各司局，以此畅通响应、呼应、反应。口岸监管司实体化运作监控指挥中心，通过视频监控、物流分析、情报经营等方式开展运行监控，指挥二级、三级监控指挥中心，监督现场关员规范作业；可直接调度指挥重大突发现场事件处置和跨关区联合行动。此条线实体化运作，比“中心–现场式”反应快，是应对口岸瞬息万变复杂局面的有力补充，但平时以监督为主，防止打乱正常通关秩序。

直属海关层面。直属海关有了通关前的备案、审批、出证、境外预检、产地检和通关后的属地查检、稽核查等操作权限后，就能掌控“一头一尾”，同时通过查询分析通关信息，可对关区业务全流程监控，同时与“中心–现场式”的口岸通关形成相互制约；对无法进入系统的特殊业务直接负责，减少层级，提高效率，防止漏项；实体化运作二级监控指挥中心，职责参照总署监控指挥中心。有了上述授权和监管力量，直属海关要对关区内业务风险负全责，确保权责一致。

隶属海关层面。优化隶属海关口岸通关业务即决布控下达方式，进一步调动基层积极性、创造性。实体化运作三级监控指挥中心，负责通过远程视频查验方式参与现场查验，形成双人作业；同时，抽调精干人员组建机动分队，作为监管部门和隶属海关的杀手锏，开展机动巡查、抽查、复验，平时以巡查为主，抽查和复验手段慎用，以震慑内外部、防范风险为主，出击就要精准有效，防止打乱正常通关秩序，增加企业负担；加强一线关员5G智能单兵装备应用，与后台专家远程指导形成补充，为执法提供强有力支撑。有了上述授权和监管力量，隶属海关要对关区内业务风险负全责，确保权责一致。

（三）实现目标。

以上职责划分和流程优化，可在保持现行主干业务架构不变、机构设置不变的情况下，通过补充和微调，实现以下目标：

一是提升通关效率，增加企业获得感。通过总署层面协调一致指挥，保证指令从进入系统起就是完整清晰可操作的，以免各条线自相矛盾令企业和一线关员无所适从，或者过度布控增加关员和企业不必要的负担。通过现场专业化分工，提升监管工作效率和工作质量，便于更专业地服务企业。通过直属海关直接承担辅助类业务，减少工作层级，提升工作专业度和效率，便于为企业提供全流程、全口径服务。

二是监管更加严密，便于防范风险。在不增加机构的情况下，通过合理分工授权，形成相互监督、制约和补充。更加注重科技在优化监管、防范风险、反腐败中的作用。整合完善各类应用系统，并将海关应用场景智能化、网络化。努力实现尽可能多的业务“进系统、标准化、留痕迹、可追溯”，防止“体外循环”，达到“制度+科技”防范风险的目的。

三是各层级权责清晰，便于调动积极性。在优化业务流程的同时，进一步实现海关系统各层级职责清晰、权责一致。基于风险分析和实时运行监控，海关总署对全国海关整体业务进行分析、决策、指挥；直属海关对辖区通关业务全链条、全领域进行运行管理和监督，组织本关区其他专业执法的实施；各隶属海关针对本口岸、本辖区业务类型、特点进行分析研判，加强对重点风险的管控，严格执行各项业务指令，对普遍性风险及时反馈报告，形成权责更为清晰的业务格局。

（作者系昆明海关党委书记、关长）