关于跨境电商海关监管制度体系的完善建议
发稿人：发布时间：2024-05-20
南京海关 葛燕峰
自2012年在郑州、上海等5个城市开展跨境电商试点以来，我国逐步成为全球发展速度最快、电商规模最大的国家，跨境电商占进出口贸易的比重逐年大幅提高，成为当前促进我国对外贸易健康持续发展的重要力量。据统计，2023年，我国跨境电商进出口总额2.38万亿元，增长15.6%。其中，出口1.83万亿元，增长19.6%；进口5483亿元，增长3.9%。习近平总书记在2020年第三届中国国际进口博览会开幕式上指出：“中国将推动跨境电商等新业态新模式加快发展，培育外贸新动能。”为更好地落实总书记重要指示批示精神，发挥立法前瞻性、统领性作用，本文重点围绕跨境电商制度体系存在的问题及如何完善开展研究和论证。
一、跨境电商制度体系基本情况
（一）制度体系。
目前，海关对跨境电商的监管依据在法律法规层面主要有《电子商务法》《海关法》《进出口商品检验法》《食品安全法》等；在规章层面，由《海关综合保税区管理办法》对跨境商品在综保区的进、出、转、存进行了规范，部分检验检疫规章也有一些监管要求；在政策文件层面，主要有国务院关于同意开展跨境商品进口试点的批复文件、支持跨境电商等新业态发展的文件，以及财政部、商务部、海关总署（原国家质检总局）等多部委公告、联合发文等近30件。上述规定涉及贸易方式、市场主体备案、进出口申报流程、进出口环节税收征管、信息化数据要求、商品正面清单等方面，较好地保障了跨境电商的有序发展。
（二）通关模式。
我国跨境电商进出口监管体系不断完善。2014年以来，海关总署先后推出1210、9610、1239、9710、9810监管代码，涉及跨境电子商务零售进出口、跨境电子商务企业对企业出口、跨境电子商务出口海外仓等监管方式。
（三）制度特点。
跨境电商属于新型贸易业态，业务发展不断催生新的制度需求。鉴于法律修订具有滞后性，实践中往往需要通过不断出台新政策来调整。因此，跨境电商制度体系呈现位阶低、碎片化、滞后性的特点，政策制定难以满足业务发展的需要，产生了“政策追着业务跑”的现象。
二、跨境电商监管面临的制度困境
（一）现有制度指导性不强。
1. 位阶不高。《电子商务法》作为我国首部规范电子商务的综合性法律，仅在第五章3个条文中涉及跨境电商，且较为原则；《海关法》《进出口商品检验法》《食品安全法》等法律中也未对跨境电商设定具体规定，现有法律对规范跨境电商的指导性不强、操作性不够。海关目前只能依据部委公告、联合发文等进行监管，法律位阶较低，且部分文件未对外公开，不足以作为对外执法的援引依据。
2. 系统性不足。目前，海关关于跨境电商监管的主要规定较为零散，缺乏整体性、系统性。跨境电商作为独立的贸易新业态，与传统进出口贸易有着较大区别，海关监管人员在一线面对新型监管问题的时候，难以找到适配的执法依据，只能参照一般贸易监管方式或是日常监管经验进行处理，容易引起执法不统一。
3. 法律概念不明。《海关法》中将监管对象定义为“货物”“物品”和“运输工具”三类，而跨境电商监管对象表述为“商品”。近年来，海关总署等部门对跨境电商“商品”的属性认定并不统一。其中，《财政部 海关总署 税务总局关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕18号）规定，跨境电商零售进口商品按照货物进行监管；2018年，《商务部 发展改革委 财政部 海关总署 税务总局 市场监管总局关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（商财发〔2018〕486号，以下简称“商财发〔2018〕486号文”）、《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》（海关总署2018年第194号公告）等一系列政策文件明确了跨境电商零售进口商品按照个人自用进境物品监管，该政策一直延续至今。上述规定中，主要针对跨境电商的税负、许可证件等内容，规定了“按货物监管”或“按物品监管”，但并未直接认定其属性就是“货物”或“物品”，也未明确跨境电商“商品”能否直接适用监管“货物”或“物品”的其他规定，可能导致权责不清。另外，对于跨境电商“个人自用”“二次销售”“首次进口许可批件”“原装进口”等概念亦缺乏明确的界定。
（二）配套制度不够完善。
1. 清单制度有待整合。跨境电商零售进口商品按照“正面清单”进行管理，但“正面清单”与其他禁限管理要求存在交叉或者冲突，部分商品是否允许准入存在疑问。如，《跨境电子商务经营主体和商品备案管理工作规范》（原国家质检总局公告2015年第137号）中规定了禁止以跨境电商形式进境的八类“负面清单”商品，其中禁止进境的“乙醇饮料”（《危险货物品名表》第3065号，按体积含乙醇不低于24%，但不超过70%），与2019版“正面清单”中新增的商品“伏特加酒”（税号22086000，酒精度数普遍在40度以上，部分超过70度）存在冲突。还有部分商品未列入跨境电商“正面清单”，但在邮寄快递渠道则无进口限制，不同渠道监管政策出现差异，同一类商品在不同渠道“漂移”，影响海关执法权威性，可能导致监管真空的出现。
2．税收政策有待统一。跨境电商发展至今，征税规定更改了3次，导致企业在从事跨境电商进出口活动时，难以准确掌握税收政策，从而无法提前估算税负成本，容易产生信赖利益上的负面影响。此外，跨境电商渠道的进口商品征收“跨境电商税”，按商品归类，在限值内享受关税为0、增值税和消费税70%的税收优惠，但每单都要征税且没有起征点。而邮寄快递渠道进口的商品在限值内征收“行邮税”，由于寄递渠道单票金额较低且税额在50元以下予以免征，导致两个进口渠道间存在税差。两者间的税差，可能产生化整为零、渠道漂移的涉税走私风险，也容易引起行政争议。
3. 许可证件规定有待明确。《海关总署2018年第194号公告》规定，对跨境电子商务直购进口商品及适用“网购保税进口”（监管方式代码1210）进口政策的商品，按照个人自用进境物品监管，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求。实践中，经跨境电商渠道进口的商品，仍然要求当事人提供进境动植物检疫许可证等许可证件，各业务条线对于许可证件的要求与跨境电商相关公告未能有效衔接。对于此类许可证件的监管，需要在进一步论证的基础上，统一认识，明确要求。
（三）违法责任追究难。
1. 法律依据不充分。海关总署2018年第194号公告、商财发〔2018〕486号文等，规定了对违反海关监管规定的企业可以依法进行处罚，但部分行为在现有规定中找不到对应的罚则条款。商财发〔2018〕486号文中关于暂停业务、责令整改、一定时期内不允许从事跨境电商和国内零售进口业务等规定，其法律属性和执行程序也缺乏明确的依据。
2. 责任主体难追查。随着跨境电商快速发展，跨境电商领域“滞、瞒、逃、骗、害”风险防控压力增大。跨境电商牵涉业务链条长，涉及主体多，原始订单信息往往经过多重主体加工、转包，难以追溯真实情况，法律责任主体难以界定。执法中，还存在如天猫、抖音、京东等头部电商平台企业安排“第三方”企业承担跨境电商企业义务，而非境外跨境电商企业委托的境内代理人，导致法律责任主体只能追溯到这类“第三方”企业，真正的责任主体难以追究，形成事实上的执法不公，可能导致行政争议风险。部分违法经营者通过短期内频繁设立、注销不同公司的方式来规避责任。此外，由于订单金额普遍较小，在投入大量行政资源调查取证后，往往最终认定的涉案货值远小于实际发生货值，甚至达不到立案标准，难以追究法律责任。海关对支付企业、物流企业是否有处罚权等问题也有争议。
3. 执法互助难实现。目前我国有权对跨境电商制定政策或实施监管的部门近20个，这些部门基本仍在各自的管辖领域内独立履行职责。跨境电商违法行为的线索多依靠海关在口岸通关和事后大数据风险分析环节查获，核实身份信息、打击盗用个人额度、防范二次销售、验核物流真实性等工作多依靠海关执法，跨部门联合惩戒机制还有较大提升空间。此外，执法互通机制还不健全，各部门各地区针对跨境电商的补贴优惠政策、风险管控政策各有不同，导致出现利用执法部门的信息差钻监管漏洞、骗取补贴等违法违规情况。
三、相关立法建议
（一）推动单行立法，构建跨境电商监管制度基础。
除海关监管层面的内容外，跨境电商还涉及税收、支付、消费者权益保护、知识产权、物流、产品质量、信息和数据安全等领域，建议整合现有零散规定，在参考国际贸易规则的基础上，制定适应其发展特点的单行法。例如可将涉及跨境电商业务中政府部门与企业、平台、消费者各方权利义务，跨境企业市场准入与退出，跨境知识产权保护，跨境争端解决机制，产品质量标准认定，跨境支付与物流，跨境数据电文和电子合同，信用管理机制及风险管控，罚则等所有内容统一纳入“跨境电子商务法”或者“跨境电子商务条例”中。将现行法律法规中未涉及或存在争议的内容在单行法中明确，用立法来保障跨境电商行业的高质量发展。
（二）制定配套规章，完善监管流程。
1. 规章需要细化的内容。2023年《海关法（修订草案征求意见稿）》规定：“对跨境电子商务进出境商品的监管办法……由海关总署或者由海关总署会同国务院有关部门另行制定。”建议由海关总署牵头制定《跨境电子商务进出境商品监管办法》，可以包括如下内容：一是跨境电商“商品”的法律属性，将“企业对企业”交易模式下的商品明确为“货物”，其余模式下的商品明确为“物品”，对“个人自用”“二次销售”“原装进口”等概念进行解释。二是补充完善检验检疫、保税监管、税收征管、稽核查、法律责任等方面制度，为执法提供有力保障。三是明确各参与主体的法律责任，包括跨境电商零售进口的经营者、第三方平台、境内服务商、消费者和监管机构等的权利义务。四是平衡政府、电商企业和消费者各方利益，明确监管权限、监管模式和监管标准；构建执法资源信息共享、许可证件联网核查机制，强化信用管理联合惩戒，引入第三方专业机构，对企业开展质量认证评价等。
2. 完善法律责任。设立针对不如实申报、传输虚假“三单”信息、实施或协助走私等违规行为的处罚条款，并将法律责任与货值、税款金额脱钩，提高执法针对性。授权海关与电商平台企业ERP系统安全对接，掌握交易真实底层数据，掌握消费者订单信息，有效解决当前“三单”真实性验核难的问题，为更好地追究跨境电商全业务链条上的责任主体提供技术支持。比如，将作为具体消费者的个人纳入海关监管对象，将个人购买行为纳入征信管理，消费者可以在个人手机上自主申报订单，与支付企业的支付结果单和物流企业的物流信息单相关联，确保跨境电商报关单真实有效，遏制企业刷单、盗用身份信息等违法行为。
（三）通过规范性文件灵活调整监管政策。
1. 优化正面、负面清单。跨境电商的发展是为了更好满足人民日益增长的消费需求，在通关、税收、检验等领域给予了便利性优惠，但这不代表就可以成为逃避海关监管的避风港。因此，“正面清单”有其存在的必要性，同时要根据企业、消费者的需求以及一线执法部门的反馈完善注释，合理拓展清单范围，明确适用条件、监管模式、许可证件要求等。整合涉及检验检疫禁止进境、海关进出口管制等禁限类商品及要求，加强“负面清单”与“正面清单”的衔接，减少政策冲突。推动各部门协作，完善清单动态调整机制。
2. 平衡各渠道税负政策。把税收公平作为首要原则，健全跨境电商、快件、邮件等不同寄递渠道的税率、免税额度、准入清单等制度，放宽包裹限值和免税额度，既让跨境电商企业、广大老百姓能清晰了解政策、充分享受政策红利，又能避免政策间差异、渠道间漂移。
3. 及时补充、完善监管政策。多部门共同合作梳理不同监管代码、不同业务领域下出现的政策漏洞、政策冲突，以及企业反映较集中的问题，及时出台联合补充解释或新的文件规定，统一各部门监管标准。加强对行业不断出现的新情况、新业态的研究，关注对主流电商平台企业使用“第三方”跨境电商企业运营模式等新情况的合规性建设，补充监管政策。
（作者系南京海关党委委员、副关长）
舟山海关宣